? ? ? ?城市群是城市空間演化與區(qū)域空間組織的最高重構(gòu)，已逐步成為區(qū)域乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要載體，是提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要資源。城際鐵路作為一種高速、安全、準(zhǔn)點(diǎn)、節(jié)能、環(huán)保的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，更加適應(yīng)城市群空間擴(kuò)展和層級(jí)架構(gòu)，那么什么是城際鐵路？城際鐵路與城市軌道交通有什么區(qū)別？什么樣的城市發(fā)展能力適合規(guī)劃城際鐵路？城際的鐵路的困境與出路又在哪里？
? ? ? 根據(jù)城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范（TB 10623-2014），城際鐵路是專(zhuān)門(mén)服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車(chē)設(shè)計(jì)速度200Km/h及以下的快速、便捷、高密度客運(yùn)專(zhuān)線鐵路。城際鐵路設(shè)計(jì)速度分為200Km/h、160Km/h、120Km/h三級(jí)，通常作為全國(guó)干線鐵路的補(bǔ)充和接駁，編組不宜超過(guò)8輛。在我國(guó)，城際鐵路隸屬?lài)?guó)家鐵路，采用國(guó)鐵標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)鐵制式施工建設(shè)并運(yùn)營(yíng)管理，同時(shí)還對(duì)接了干線鐵路，成為國(guó)家鐵路網(wǎng)的重要組成部分。
? ? ? ?2019年2月，《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）發(fā)布，該文件明確都市圈將作為城市群發(fā)展的重點(diǎn)，并規(guī)定都市圈為以大城市為中心、1小時(shí)通勤圈覆蓋的范圍。文件指出交通一體化是都市區(qū)的基本支撐條件，提出“打造軌道上的都市圈”，將城際鐵路、城際列車(chē)作為都市圈重點(diǎn)交通方式。
? 杭臨城際列車(chē)采用B型鼓型電客車(chē)，深橙色，4節(jié)編組，3動(dòng)1拖
? ? ? ?2019年8月15日，經(jīng)杭州市政府批復(fù)同意，原規(guī)劃的杭臨城際鐵路（杭州-臨安）將采用市區(qū)軌道交通線路編號(hào)方式統(tǒng)一命名，更名為杭州地鐵16號(hào)線。杭臨城際鐵路屬于《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于浙江省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)[2014]2865號(hào)）中的項(xiàng)目，按照批復(fù)，規(guī)劃杭州至臨安城際鐵路自杭州綠汀路至臨安玲三路，全長(zhǎng)35.6km。而將杭臨城際鐵路更名為杭州地鐵16號(hào)線的背景是2017年9月15日，臨安市正式撤市設(shè)區(qū)，成為杭州市最年輕的第十區(qū)，原本作為兩個(gè)城市之間的城際鐵路從而變更為一個(gè)城市的軌道交通，那么城際鐵路和城市軌道交通有什么區(qū)別呢？
? ? ? ?一是運(yùn)營(yíng)模式。城際鐵路采用的是國(guó)鐵標(biāo)準(zhǔn)及制式，通俗來(lái)說(shuō)就是定點(diǎn)發(fā)車(chē)、定點(diǎn)到站模式，時(shí)間間隔較長(zhǎng)，一次發(fā)車(chē)的客流量也較大，因此，車(chē)站建筑內(nèi)需單獨(dú)設(shè)置售票空間及候車(chē)空間，來(lái)滿足乘客的買(mǎi)票候車(chē)需求。城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)模式則為即停即走模式，發(fā)車(chē)間隔較短，一般為5-10分鐘，高峰時(shí)段能達(dá)到3-5分鐘，因此地鐵建筑的內(nèi)部空間無(wú)須設(shè)置單獨(dú)候車(chē)廳，只需設(shè)置短暫候車(chē)站臺(tái)即可，人們可以通過(guò)站臺(tái)，經(jīng)短暫的候車(chē)時(shí)間，即可上車(chē)，快速到達(dá)目的地。二是車(chē)型標(biāo)準(zhǔn)。城際鐵路與國(guó)家鐵路系統(tǒng)列車(chē)標(biāo)準(zhǔn)一致。城市軌道交通則包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車(chē)、磁浮系統(tǒng)、自動(dòng)導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。以地鐵為例，一般選用A型或B型列車(chē)，采用5-8節(jié)編組列車(chē)，高峰小時(shí)單向最大客運(yùn)量為3-7萬(wàn)人次。三是設(shè)計(jì)時(shí)速不同。城際鐵路是專(zhuān)門(mén)服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車(chē)設(shè)計(jì)速度為120、160、200Km/h三擋，而城市軌道交通的設(shè)計(jì)速度為30-120km/h。因此，杭臨城際變更為杭州地鐵16號(hào)線后，保持120km/h的城際鐵路運(yùn)行時(shí)速不變，但發(fā)車(chē)頻率、客運(yùn)量將隨之提升，類(lèi)似于地鐵的即停即走。
新基建理念下，城際鐵路的現(xiàn)實(shí)困境與出路
? ? ? ?2018年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確了5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定位。新基建針對(duì)不同地區(qū)的人口特征，制定傾向性投資，重點(diǎn)加大人口流入地區(qū)的5G、智能化、軌道交通和新能源等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。那么，同樣是鐵路，為什么城際高鐵、城際軌道被稱(chēng)為新基建？主要是因?yàn)槠鋭?dòng)力裝置、實(shí)時(shí)供電充電、輪軌新材料應(yīng)用、列車(chē)自動(dòng)運(yùn)行和控制系統(tǒng)等采用了先進(jìn)技術(shù)。如果說(shuō)高速鐵路是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“動(dòng)脈”，那么城際鐵路就是圍繞在主干線周?chē)摹懊?xì)血管”。在高鐵干線網(wǎng)基本建成后，接下來(lái)的任務(wù)重點(diǎn)就是建設(shè)毛細(xì)血管網(wǎng)，也就是城際鐵路。
? ? ? ?但近年來(lái)，城際鐵路在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中也不斷凸顯困境。據(jù)媒體報(bào)道，茂名-高州-信宜城際列車(chē)從2018年8月10日運(yùn)營(yíng)至今，客流不盡如人意，由于上座率低，一直處于虧損狀態(tài)。日均運(yùn)送旅客650人次，客票收入1.31萬(wàn)元，每天虧損9.79萬(wàn)元，推算整年虧損約3600萬(wàn)元，同時(shí)每年增加安檢查危、衛(wèi)生保潔、暢通工程等支出近200萬(wàn)元。在虧損的情況下，茂名-高州-信宜城際鐵路班次由1小時(shí)/班調(diào)整到3小時(shí)/班，截止2019年底調(diào)整至每天僅1-2班，班次減少后，乘坐的人隨之減少，形成惡性循環(huán)。這僅僅是一個(gè)個(gè)例，但近年來(lái)，城際鐵路在合理規(guī)劃、路權(quán)之爭(zhēng)、融資環(huán)境等方面亟待破題。
? ? ? ?（一）如何合理規(guī)劃城際鐵路？普鐵線沒(méi)有改造之前，原則上不建新城際線。《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）指出：“統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點(diǎn)，完善城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，有序推進(jìn)城際鐵路建設(shè)，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車(chē)服務(wù)。創(chuàng)新運(yùn)輸服務(wù)方式，提升城際鐵路運(yùn)輸效率。”城際鐵路建設(shè)工作的展開(kāi)，需要把握一個(gè)基本理念，即鐵路建設(shè)是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，需要一張藍(lán)圖繪到底。目前，城際鐵路建設(shè)面臨兩種情況，一是老線，即普鐵線的改造，二是新線的建設(shè)，基于此，建議應(yīng)把握一個(gè)原則：普鐵線沒(méi)有改造之前，原則上不建新城際線。從投資成本角度考慮，在既有普鐵線基礎(chǔ)上增加城際鐵路功能是目前節(jié)約成本的最佳方案。同時(shí)，需要充分論證、嚴(yán)格比對(duì)利用地鐵制式M線構(gòu)建城際鐵路網(wǎng)和利用國(guó)鐵制式的市域鐵路S線構(gòu)建城際鐵路網(wǎng)的可行性。
? ? ? ?對(duì)于城際鐵路的預(yù)期也需要回歸理性。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)），文件指出“城際鐵路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等具體執(zhí)行事項(xiàng)由地方實(shí)施或由地方委托中央企業(yè)實(shí)施，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。”城際鐵路的建設(shè)、運(yùn)維等成本，對(duì)地方財(cái)政是一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，決策需要慎重。
? ? ? （二）如何準(zhǔn)確定位城際鐵路？承擔(dān)城際間通勤服務(wù)是重要職能之一。城際鐵路被賦予多種功能，其中承擔(dān)城際間通勤服務(wù)成為重要職能之一，也成為判定線路規(guī)劃是否合理的重要依據(jù)。在交通出行中，通勤是指從家中往返工作地點(diǎn)的出行，通稱(chēng)上下班出行，是工作日每天發(fā)生的事情。根據(jù)出行時(shí)間的相關(guān)研究，人們每天用于交通出行的時(shí)間大致在2h左右，單程即1h左右（時(shí)間過(guò)長(zhǎng)將引起居住或就業(yè)地點(diǎn)變更），與《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）的1h通勤圈基本一致。因此城際鐵路在規(guī)劃階段，需充分論證運(yùn)行時(shí)間和進(jìn)出站時(shí)間，因?yàn)檫@基本上決定了城際鐵路是否有效服務(wù)通勤的可能性。國(guó)際上著名大都市是如何做到利用城際鐵路服務(wù)通勤的呢？其成功的關(guān)鍵在于“TOD”，也就是車(chē)站周邊的綜合開(kāi)發(fā)和功能復(fù)合性，在較短距離內(nèi)（如1km）即可達(dá)到目的地，就業(yè)、居住都在車(chē)站周邊分布，便捷的進(jìn)出站流程和接駁系統(tǒng)是必要條件。日本尤其突出，依靠步行即可達(dá)到目的地，車(chē)站地區(qū)成為名副其實(shí)的城市活力地區(qū)和中心地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了交通樞紐與城市中心的真正耦合布局。
? ? ? （三）如何解決吸引民資“入鐵”？需破除投資障礙。一方面，根據(jù)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)）等文件精神，城際鐵路、支線鐵路等項(xiàng)目的建設(shè)主導(dǎo)權(quán)近年來(lái)由中國(guó)鐵路總公司逐漸過(guò)渡到地方政府和社會(huì)資本，也就是意味著城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)權(quán)下放。另一方面，因城際鐵路建設(shè)受制于上座率和定價(jià)機(jī)制，除了京津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人流密集的地區(qū)外，一般量級(jí)的城市，短期乃至中長(zhǎng)期都難以盈利，很難吸引民資進(jìn)入。要吸引民間資本進(jìn)入鐵路需要一定的投資回報(bào)率，從長(zhǎng)期看需要放松鐵路運(yùn)價(jià)規(guī)制和加強(qiáng)鐵路經(jīng)營(yíng)管理。破除制度性障礙、建立有效投資融資體制機(jī)制，才是吸引民間資本進(jìn)入鐵路的當(dāng)務(wù)之急。民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的主要障礙來(lái)自?xún)煞矫妗Ｒ环矫媸氰F路行業(yè)的整體收益率較低。要研究如何解決政策預(yù)期和投資回報(bào)不匹配的問(wèn)題，這可以通過(guò)多元化經(jīng)營(yíng)、運(yùn)價(jià)改革、加強(qiáng)管理、提高績(jī)效等途徑來(lái)逐步改善，將支線鐵路、城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路率先向民間資本開(kāi)放其所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面是鐵路系統(tǒng)封閉特征較強(qiáng)。鐵路領(lǐng)域有一些很好的項(xiàng)目，如果對(duì)民企開(kāi)放后可以獲得好的回報(bào)，但鐵總往往更愿意把“肉”放在自己鍋里。必須打破封閉思想，厘清產(chǎn)權(quán)邊界，以所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離分置，引入科學(xué)的現(xiàn)代公司治理機(jī)制，真正確保民間資本、中小股東的正當(dāng)權(quán)益，才能充分吸引民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)。